2010年煤炭合同履行检查工作会议在贵阳召开

[65]陶短房：外国首都的故事, 《南风窗》2015年第14期，第47页。

第四，首都功能与北京市不可分割。对地方来说，横向府际关系的协调也需要一个居中（而非由较强势地方把持）的协调机构以确保对等协商的实现。

第一，在单一制背景下，中央主导的特色较为明显，这既源于首都功能的中央事权属性，亦源于北京抑制城市功能所面临的机会成本。之所以最终落户通州而非一主（即中心城区，含东城、西城、朝阳、海淀、丰台和石景山等），主要是基于在地理方位上更便于京津冀协同、带动区域发展以及征地成本等现实因素的考量，而非城市功能的抑制标准的适用结果。但笔者认为这种空间层面的明确区分在中国难以实现：一是在理论上，单一制的国家结构决定了中央对于包括首都在内的一切地方资源的最终调控力，这与联邦制的美国存在本质差异。[54]不过，由于缺乏现行规范的直 接确认，[55]这种理解作为命令规范的解释力稍弱于前一种情形。杨学科：论宪法上的首都北京, 《苏州大学学报（法学版）》2018年第2期，第124-133页。

无内部消弭抑或外部疏解，北京城市功能退让并不必然意味着对首都功能的无条件迁就，宪法》第3条第4款在强调中央的统一领导的同时，也要求充分发挥地方的主动性、积极性。但这些陈述也是关于命令的陈述，只有通过它们所揭示的实际命令，这些陈述才能获得法律意义。这其中，任何一方都不能垄断风险信息或隐匿风险信息，政府应依照行政法治原则在政府和社会公众之间建立一种具有权利义务关系内涵，可沟通、可预期和可调节的规范体系。

其实，公开行为并不是某一特定的结果性行为，而应是一种过程性行为。对此，麦迪逊就曾深刻指出：公众要想成为自己的主人，就必须用习得的知识中隐含的权力来武装自己。因而，在风险社会的背景下，亟需确立风险信息与普通政府信息不同的发布、公开机制，形成《风险信息公开条例》与《政府信息公开条例》并存的规范格局。为有效回应公众对风险治理和常规治理不同的信息需求，应当针对各类政府信息的不同特征，将其划分为风险信息和普通政府信息，由此建立不同类型的信息发布、公开机制。

从公民知情权的权能角度来看，虽然现代信息技术本身并不能构成权利的组成部分，但其对信息公开的推动作用却可间接增强公众对权利的实现能力。在社会权发展的背景下，知情权一方面从排除国家干预的权利，发展为请求国家积极作为、保障信息获取的权利。

（三）形塑风险信息公开的目标价值 法律制度的发展与变革，每一过程的路径选择和规则设计，其法律思维一般都是客观事实分析与主观价值判断的综合。如果严格遵循信息发布权限高度集中的体制，则其他行政主体难以及时、准确以及全面地公布传染病等疫情风险信息，公民自然就无法及时经由信息发布了解疫情情况，提前进行合理的疫情防控。治理不仅要构建一种能协调各方关系的结构框架，还要使这个结构运行起来，实现结构预设的秩序目标。尤其是在现代高风险社会，政府所掌握的各类风险信息及其相关信息资源越来越丰富，如何快速准确地公开信息，有效达成风险信息治理，已经成为风险治理现代化不可回避的问题。

这一制度设计的初衷在于各级卫生行政部门能够快速掌握重大、紧急的疫情风险信息。申言之，伴随经济社会的发展，人们对于权利的认知和需求正逐渐呈现出一种多元化的样态，权利的类型、内容、功能等方面都在不断发生变化。人类社会也在由利益共同体逐渐转化为命运共同体。现代信息科技在风险信息公开领域的广泛应用更有助于风险治理现代化目标价值的实现。

尤其政府在面临因复杂社会问题而产生的风险信息时，更需要不同类型的专业知识、实践经验以及社会力量的支持。即使这样会督促报告主体及时上报，但也赋予了报告主体不得谎报隐瞒缓报的报告责任，报告主体在发现疫情风险信息时，会首先倾向确证疫情风险信息的真实性，然后才进一步上报，由此往往造成上报迟延。

正如有学者所言：传染病防控信息的发布，必须在强化的风险预防意识之中进行，对有可能造成重大疫情的任何信息，都不应轻易掩盖于‘信息黑箱中。由于风险信息具有高度的不确定性，政府在面对此类信息时，其作出的风险决策往往会陷入两难的境地，即面对未知和无知而决策，由此造成风险信息公开呈现出事后、保守、被动、单向等特征，无法满足公民对风险信息知情权的需求。

以区块链技术为例，区块链作为一种分布式的点对点数据存储系统，具有开放性、透明性以及信息不可篡改等特征，区块链系统中的信息一旦被加入区块链后，就会无法更改，其数据也会对所有人公开，并可被全网节点审查、追溯。这就需要通过法治手段协调风险治理和权利保障之间的冲突，既贯穿从秩序中心主义到权利本位主义的风险治理转型，又创造新的法治秩序以达成权利保障的治理目的，从而平衡公权力和私权利之间的关系。前者以维护社会秩序和社会稳定为基本价值追求，后者则以保障公平正义和公民权利为基本价值取向。自新冠肺炎疫情暴发以来，现代信息技术被广泛运用于疫情风险信息的整理、分析、监测、预警和跟踪，由此形成的风险信息通过互联网技术高速地流动和传播。以上规定的目的，就是旨在让政府能够确保疫情信息发布的及时准确、公开透明，通过充分保障公民的知情权，进而切实推进公民生命健康权的实现。在这个过程中，公民知情权保障被摆在了更加突出的位置。

相较公民知情权的民主参与功能而言，其社会参与功能更加契合现代风险治理的转型。然而，风险治理现代化中的公民知情权保障却面临着风险信息发布权限的高度集中性、前置程序的封闭性以及发布空间的单向性等法治困境。

更为重要的是，面对突发疫情风险，政府对风险信息披露义务的及时履行与公民知情权的充分保障，往往直接关乎公民的生命健康权。可见，风险治理现代化不仅要求治理的民主参与性，而且要求治理的社会参与性。

法治作为风险治理现代化的重要手段自然不可或缺，公民知情权保障必须在法治轨道上予以认真对待和重新构建。但这一行为却被公安机关定性为在互联网上发表不属实的言论，并予以警示和训诫，发布风险信息预警的吹哨人却成为散播谣言者。

虽然《突发公共卫生事件应急条例》对疫情信息报告时限作出了严格规定，但过于繁冗的报告制度把这种报告时限规定架空。在现代社会，公民知情权作为一种新型的综合性权利，从其权利功能和权利价值来看，不仅促进了公民个人现代生活与社会发展之间的协调互动，而且维系了现有宪法权利体系的内部秩序。因此，随着区块链技术的发展，信息公开或可成为一项区块链技术的典型应用。同样地，风险信息判断也要承认、尊重价值和利益的多元和变动，政府在风险决策时应当充分运用比例原则采取多元而灵活的策略，通过法律来协调各种因素的冲突，使各方利益在互相均衡和协调的基础上达到合理的优化状态。

风险治理现代化，其实就是从秩序中心主义转向权利本位主义，本质上以保障公民权利为中心的法治化治理。然而，并不是每个人都能平等、自由、无阻地获取风险信息，一条无形存在的信息链已成为风险信息公开的最大阻碍。

尤其是疫情早期，部分医生曾在微信群分享关于冠状病毒的医疗消息，预警传染病风险，其实在客观上让公众对新型冠状病毒有了防范意识。这显然不利于公民知情权及生命健康权的有效保障。

如果政府为了避免社会恐慌而压制公众对风险信息的认知和评价，阻断信息公开，甚至故意隐瞒、封锁消息，则只会加重社会恐慌程度，降低公众的警觉和防护意识，进而导致风险扩大，危及广大公众生命健康安全。内容提要：面对现代风险社会，公民知情权保障已成为风险治理现代化的逻辑起点，迫切需要纳入法治化的轨道。

可见，政府与公民借助现代信息和通讯技术建立的新型沟通网络，可打破时间、空间及部门与层级之间的限制，及时传达政府的施政意图、方针与政策，反映公民的要求和呼声，从而提高政府治理的反应能力和社会回应力，实现公民对信息的平等共享。在此次新冠肺炎疫情暴发初期，公众在疫情风险信息获取方面明显地存在一定程度的信息不对称。一方面，在行政系统内部，呈现出对上报告或对下通报这种纯行政性的单向信息传递，而欠缺多级主体之间的分工与互动交流机制。特别是面对不明原因引致的突发疫情，如果当地政府对风险信息披露不够及时，公民知情权就无法得到保障，还可能导致疫情扩散升级。

公民知情权保障在适应风险治理现代化实践的同时，也应当具有全方位的回应性，既要回应政府风险治理的公共目标，也要回应多元权利主体的利益需求。风险信息的全面发布应契合风险治理的发展阶段，既可以让公众建立理性预期，正确对待各阶段风险，又可以使公众随时了解风险治理的情况，弥合风险信息发布与公众信息需求的不一致性。

（二）改变风险信息公开的技术运用 现代信息科技已成为政府信息公开的技术手段，无论对于政府还是公众而言，都将提升各自的信息能力。四、构建完善公民知情权保障的风险信息发布机制 风险治理现代化必须健全风险治理体系，并将其转化为治理能力。

显然，在出现突发公共危机事件时，这种信息发布前置程序的内部封闭性常常会导致公众不能及时、准确地获取风险信息，或者获取滞后、低价值的风险信息，阻碍公众对风险防控的理性判断，从而造成危机事件的大范围扩散以及防控延误。从《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》以及《信息发布方案》等对风险信息发布、公开的立法现状来看，均是通过层报、批准、授权等方式将信息发布、公开责任上移。